Raflis

Menuju Masa Depan Yang Lebih Baik

Menyerahkan Hutan Ke Pangkuan Modal : Studi Kasus Provinsi Riau

Posted by raflis on July 15, 2011

Raflis

Local Unit Manager Riau Transparency International Indonesia, Peneliti Yayasan Kabut Riau, anggota Koalisi Masyarakat Sipil Sumatra untuk Tata Ruang

Abstrak

Keluarnya UU no 26 tahun 2007 merupakan momentum positif bagi perbaikan pengelolaan Sumberdaya alam. UU ini mengamanatkan untuk menertibkan/mencabut izin yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang serta memberikan sangsi pidana terhadap pejabat yang mengeluarkan izin yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang.

Tulisan ini akan membahas tentang rencana tata ruang di provinsi riau dimulai dari rencana tata ruang wilayah nasional (RTRWN), Tata Guna Hutan Kesepakatan (TGHK), Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP) dan Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten (RTRWK) serta menggambarkan gap yang terjadi antar masing masing tingkat perencanaan. Selanjutnya dibahas tentang penyimpangan pemberian izin kehutanan khususnya Izin Usaha Pemanfaatan Hutan Hutan Kayu (IUPHHK) terhadap rencana tata ruang maupun TGHK serta upaya pemutihan pelanggaran perizinan dalam penyusunan rencana tata ruang yang baru.

Sangsi pidana yang diatur dalam UU 26 tahun 2007 terhadap pemberi izin yang melanggar tata ruang belum memberikan efek jera terhadap penyimpangan pemberian izin yang merupakan pesanan dari pemilik modal. Departemen kehutanan melakukan perlawanan secara konstitusi terhadap uu penataan ruang dengan mengeluarkan beberapa aturan yang berpotensi melegalkan pelanggaran perizinan serta mengabaikan rencana tata ruang dengan mengeluarkan izin baru pada tahun 2008 pada kawasan lindung yang sudah ditetapkan oleh RTRWN.

Kata Kunci: Tata Ruang, Kehutanan, Perizinan

Diterbitkan dalam Wacana Edisi 26 : Penataan Ruang dan Pengelolaan Sumberdaya

Download : MENYERAHKAN HUTAN KE PANGKUAN MODAL STUDI KASUS PROVINSI RIAU

Latar Belakang

Pengelolaan sumber daya alam pada masa lalu mempunyai beberapa tunggakan masalah yang harus diselesaikan. Bercermin dari kondisi Sumatra, tunggakan masalah tersebut di antaranya politik penguasaan ruang yang tidak berkeadilan; kesenjangan pengetahuan antara pemerintah, masyarakat, dan swasta; lemahnya kelembagaan penataan ruang; serta bencana alam yang selalu berulang sebagai akibat dari pemanfaatan ruang yang tidak terencana. Penerbitan Undang-Undang (UU) Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang merupakan momentum positif untuk menata ulang alokasi penggunaan sumber daya alam. Sebelumnya, banyak izin usaha di bidang kehutanan yang melanggar aturan tetapi UU Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan tidak mempunyai mekanisme untuk menertibkan pelanggaran yang terjadi. Tren yang muncul adalah pemutihan pelanggaran dengan menerbitkan aturan baru, baik melalui peraturan pemerintah maupun peraturan Menteri Kehutanan (permenhut).

Setidaknya ada dua momentum yang perlu dimanfaatkan. Pertama, mekanisme batal demi hukum terhadap perizinan yang melanggar tata ruang atau akibat perubahan rencana tata ruang. Kedua, sanksi pidana terhadap pemberi izin yang melanggar rencana tata ruang. Kedua mekanisme ini merupakan langkah awal untuk membongkar korupsi perizinan di sektor kehutanan.

Adanya sanksi yang membatalkan izin dan sanksi pidana bagi pemberi izin mendapat perlawanan secara terstruktur, mulai dari tingkat kabupaten, provinsi, maupun Departemen Kehutanan. Bentuk perlawanan yang dilakukan di tingkat provinsi dan kabupaten adalah dengan melakukan pemutihan terhadap pelanggaran tata ruang sebelumnya, menyusun rencana tata ruang yang tidak sesuai dengan pedoman penyusunan, dan tidak lengkapnya data sebagai dasar penyusunan tata ruang. Sedangkan perlawanan dari Departemen Kehutanan adalah dengan mengintervensi penyusunan rencana tata ruang provinsi dan kabupaten dengan mengeluarkan beberapa permenhut dan peraturan pemerintah yang berpedoman pada UU Nomor 41 Tahun 1999.

Penyimpangan Terhadap Undang-Undang Kehutanan

UU Nomor 41 Tahun 1999 memberikan mandat kepada pemerintah untuk mengurus hutan, yang terdiri dari perencanaan kehutanan; pengelolaan hutan; penelitian dan pengembangan, pendidikan dan latihan, serta penyuluhan kehutanan; dan pengawasan (Pasal 10 UU Nomor 41 Tahun 1999). Pada praktiknya, pengelolaan hutan telah dilaksanakan sebelum perencanaan kehutanan selesai dilakukan sehingga banyak izin yang diberikan pada kawasan hutan yang belum mempunyai kekuatan hukum. Hal ini berdampak serius terhadap konflik tenurial dan bencana alam sebagai akibat tidak langsung dari pemberian izin yang melanggar aturan. Izin diberikan sebelum perencanaan kehutanan selesai dilaksanakan sehingga kawasan hutan belum mempunyai kekuatan hukum. Kawasan hutan mempunyai kekuatan hukum setelah dilakukan proses pengukuhan kawasan hutan (Pasal 14 ayat (2) UU Nomor 41 Tahun 1999).

Tahapan perencanaan kehutanan di antaranya inventarisasi hutan, pengukuhan kawasan hutan, penatagunaan kawasan hutan, pembentukan wilayah pengelolaan hutan, dan penyusunan rencana kehutanan. Tahapan ini tidak dilaksanakan dengan baik, terutama inventarisasi hutan dan pengukuhan kawasan hutan. Inventarisasi hutan hanya dilaksanakan pada tingkat nasional, tidak pada tingkat wilayah, daerah aliran sungai, dan tingkat unit pengelolaan sehingga berdampak pada tahapan perencanaan selanjutnya. Pengukuhan kawasan hutan di Provinsi Riau tidak dilaksanakan mengikuti tahapan pengukuhan kawasan hutan yang dimandatkan dalam Pasal 15 ayat (1) UU Nomor 41 Tahun 1999 yang terdiri dari penunjukan, penataan batas, pemetaan, dan penetapan kawasan hutan. Hingga Mei 2011, fungsi kawasan hutan di Provinsi Riau secara hukum masih mengacu pada Surat Keputusan Menteri Kehutanan (SK Menhut) Nomor 173 Tahun 1986, yang dikenal dengan istilah Tata Guna Hutan Kesepakatan (TGHK).

Peta TGHK yang merupakan rujukan resmi dalam pemberian izin oleh Departemen Kehutanan juga bersifat dinamis seiring munculnya istilah TGHK update. Hal ini disebabkan oleh terjadinya perubahan parsial fungsi kawasan hutan untuk perkebunan, pertambangan, dan pembangunan lainnya melalui proses perubahan fungsi kawasan hutan dan pinjam-pakai kawasan hutan. Akan tetapi, perubahan fungsi tersebut tidak disertai dengan perubahan peta fungsi kawasan hutan yang digambarkan per provinsi dan tidak diikuti dengan perubahan SK Menhut Nomor 173 Tahun 1986. Fenomena ini berdampak pada multiinterpretasi terhadap fungsi kawasan hutan dari masing-masing stakeholder yang memanfaatkan kawasan hutan. Dapat dikatakan bahwa kawasan hutan di Provinsi Riau belum mempunyai kekuatan hukum.

IUPHHK-HT di Provinsi Riau

Pemberian IUPHHK-HT di Provinsi Riau dipicu oleh berdirinya dua pabrik pulp (bubur kertas) dan kertas raksasa dengan total kapasitas terpasang 4 juta ton. Dua pabrik ini adalah PT Riau Andalan Pulp & Paper (RAPP) dan PT Indah Kiat dengan kapasitas terpasang masing-masing 2 juta ton per tahun. PT RAPP membutuhkan bahan baku kayu sedikitnya 9,5 juta ton per tahun yang didapat dari IUPHHK-HT PT RAPP dan sumber lainnya. PT Indah Kiat mendapatkan suplai kayu dari PT Arara Abadi dan beberapa perusahaan lainnya.(IWGFF 2010) Hingga 2008, teridentifikasi 71 IUPHHK-HT di Provinsi Riau dengan total luas sekitar 1.873.258 hektar (Tim Terpadu RTRWP Riau 2008 Unpublish) [raf2] (Tabel 1).

IUPHHK-HT dikeluarkan pada kawasan hutan yang belum mempunyai kepastian hukum. Ketidakpastian ini berdampak pada tingginya konflik sosial antara perusahaan pemilik izin dengan masyarakat lokal dan adat, beberapa di antaranya berujung pada bentrok fisik dan pelanggaran hak asasi manusia. Kewenangan dalam pemberian IUPHHK-HT berada di tangan Menteri Kehutanan, sedangkan bupati dan gubernur hanya memberikan rekomendasi sebagai syarat administratif dari keluarnya sebuah izin.

Tabel 1

Daftar IUPHHK-HT di Provinsi Riau

Zonasi Kawasan Hutan dan Tata Ruang

Terdapat empat aturan yang mengatur tentang zonasi kawasan hutan yang digambarkan dalam bentuk peta, yaitu Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional (RTRWN), TGHK, Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi (RTRWP), dan Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten (RTRWK). Masing-masing aturan menggambarkan zonasi fungsi yang berbeda satu sama lain.

Zonasi Kawasan Hutan Berdasarkan RTRWN

Gambar 1

Lampiran VII PP Nomor 26 Tahun 2008

Gambar 2

Lampiran VII PP Nomor 26 Tahun 2008 untuk Provinsi Riau

 

Rencana tata ruang nasional diatur melalui PP Nomor 26 Tahun 2008 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Nasional dan digambarkan pada Lampiran VII Pola Ruang Wilayah Nasional. Zonasi kawasan yang digambarkan pada Lampiran VII hanya kawasan lindung nasional (hutan lindung dan kawasan suaka alam) dan kawasan budidaya. Berdasarkan fungsi kawasan, IUPHHK-HT hanya boleh diberikan pada kawasan budidaya (Tabel 2; Gambar 1, 2, 3, 4).

Tabel 2

Pola Ruang Nasional Per Kabupaten untuk Provinsi Riau

Kabupaten

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Total

Bengkalis

386.661

447.321

833.982

Dumai

95.567

110.088

205.654

Indragiri Hilir

882.564

474.288

1.356.851

Indragiri Hulu

377.898

417.177

795.075

Kampar

804.495

271.410

1.075.906

Kepulauan Meranti

173.358

185.177

358.535

Kuantan Singingi

369.076

152.586

521.662

Pekanbaru

62.495

1.078

63.574

Pelalawan

577.593

671.064

1.248.657

Rokan Hilir

532.119

371.876

903.995

Rokan Hulu

511.749

217.325

729.074

Siak

497.955

335.542

833.497

Total

5.271.529

3.654.934

8.926.463

Gambar 3

Grafik Perbandingan Luas Kawasan Lindung dan Budidaya Per Kabupaten Berdasarkan RTRWN

Zonasi Kawasan Hutan Berdasarkan TGHK

 

TGHK untuk Provinsi Riau ditetapkan melalui SK Menhut Nomor 173 Tahun 1986 dengan fungsi kawasan: hutan lindung, hutan suaka alam dan hutan wisata, hutan produksi (hutan produksi tetap dan hutan produksi terbatas), hutan produksi konversi, hutan mangrove/bakau. Berdasarkan fungsi kawasan, IUPHHK-HT hanya boleh diberikan pada kawasan hutan produksi (Tabel 3; Gambar 5, 6).

Tabel 3

Fungsi Kawasan Hutan Provinsi Riau Berdasarkan TGHK

Kabupaten

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Total

APL

HP

HPT

HPK

Total

HL

HSA-W

Total

Bengkalis

18.810

221.784

220.738

291.313

752.646

60.273

60.273

812.919

Dumai

22.056

130.140

12.226

39.756

204.178

204.178

Indragiri Hilir

41

391.864

211.710

709.356

1.312.970

15.395

15.395

1.328.366

Indragiri Hulu

34.711

300.995

347.088

682.793

32.603

75.148

107.751

790.544

Kampar

19.774

44.461

356.945

517.823

939.003

51.710

78.180

129.889

1.068.892

Kepulauan Meranti

120.005

224.942

344.947

4.535

4.535

349.482

Kuantan Singingi

34.402

908

117.336

251.960

404.606

56.684

57.534

114.218

518.824

Pekanbaru

6.367

6.312

50.084

62.763

62.763

Pelalawan

17.981

349.794

348.362

480.775

1.196.913

34.339

34.339

1.231.252

Rokan Hilir

18.989

270.735

116.928

347.921

754.573

130.797

3.884

134.681

889.253

Rokan Hulu

16.253

29.442

152.587

460.476

658.758

69.281

69.281

728.040

Siak

37.031

358.413

71.044

292.103

758.592

61.960

61.960

820.551

Total

191.704

1.832.252

2.035.188

4.013.598

8.072.743

356.471

375.852

732.323

8.805.065

Keterangan:

APL: Areal Penggunaan Lain, HP: Hutan Produksi Tetap, HPT: Hutan Produksi Terbatas, HPK: Hutan Produksi Konversi, HL: Hutan Lindung, HSA-W: Hutan Suaka Alam-Hutan Wisata

 

 

 

 

 

 

 

Zonasi Kawasan Hutan Berdasarkan RTRWP

 

RTRWP Riau ditetapkan melalui Peraturan Daerah (Perda) Nomor 10 Tahun 1994 dengan fungsi kawasan: arahan pengembangan kawasan kehutanan, hutan lindung, kawasan lindung gambut, cagar alam, kawasan nonkehutanan (Tabel 4; Gambar 7, 8).

Tabel 4

Pola Ruang Provinsi Riau

Kabupaten

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Total

Bengkalis

503.750

289.091

792.842

Dumai

139.659

32.459

172.118

Indragiri Hilir

1.209.985

110.659

1.320.645

Indragiri Hulu

549.406

235.874

785.281

Kampar

824.309

241.208

1.065.517

Kepulauan Meranti

286.935

68.431

355.366

Kuantan Singingi

386.582

133.548

520.129

Pekanbaru

58.163

4.783

62.946

Pelalawan

989.528

241.755

1.231.283

Rokan Hilir

591.790

181.572

773.362

Rokan Hulu

563.860

163.537

727.397

Siak

651.841

177.843

829.684

Total

6.755.808

1.880.762

8.636.570

Zonasi Kawasan Hutan Berdasarkan RTRWK Bengkalis

 

RTRWK ditetapkan melalui perda masing-masing kabupaten dengan klasifikasi fungsi kawasan yang tidak sama/seragam pada masing-masing kabupaten. Tulisan ini mengambil studi kasus RTRWK Bengkalis.

RTRWK Bengkalis ditetapkan melalui Perda Nomor 19 Tahun 2004 dengan klasifikasi fungsi kawasan: buffer, hutan produksi tetap, hutan produksi tetap yang di dalamnya terdapat lindung gambut, kawasan hutan lindung gambut, kawasan hutan suaka alam, kawasan pantai berhutan bakau, kawasan permukiman, kawasan pengembangan permukiman baru, kawasan perkebunan besar negara/swasta, kawasan perkebunan rakyat, kawasan pertambangan, kawasan pertanian lahan basah, kawasan pertanian lahan kering, kawasan sempadan pantai (Tabel 5; Gambar 9, 10).

Tabel 5

RTRWK Bengkalis

RTRWK Bengkalis

Luas (Hektar)

Kawasan Budidaya

733.856

Hutan Produksi Tetap

196.519

Kawasan Pemukiman

10.790

Kawasan Pengembangan Perumahan Baru

19.539

Kawasan Perkebunan Besar Negara/Swasta

123.236

Kawasan Perkebunan Rakyat

206.550

Kawasan Pertambangan

13.840

Kawasan Pertanian Lahan Basah

108.687

Kawasan Pertanian Lahan Kering

54.696

Kawasan Lindung

466.383

Buffer

13.314

Hutan Produksi Tetap yang Didalamnya Terdapat Lindung Gambut *

165.746

Kawasan Hutan Lindung Gambut

119.824

Kawasan Hutan Suaka Alam

93.321

Kawasan Pantai Berhutan Bakau

69.288

Kawasan Sempadan Pantai

4.890

Total

1.200.239

*Klasifikasi fungsi merupakan kawasan budidaya, tetapi teridentifikasi sebagai lindung gambut

 

Zonasi Kawasan Hutan pada Kawasan Bergambut

 

Selain zonasi kawasan hutan yang digambarkan di atas peta, terdapat prasyarat lingkungan yang harus dipatuhi oleh penerima izin, yaitu perlindungan kawasan bergambut dengan kedalaman lebih dari tiga meter. Kriteria kawasan ini diatur dalam Pasal 9 huruf d Permenhut Nomor P.3/Menhut-II/2008, Pasal 4 ayat (5) huruf d SK Menhut Nomor 101/Menhut-II/2004, Pasal 10 Keppres Nomor 32 Tahun 1990, Pasal 33 ayat (2) PP Nomor 47 Tahun 1997, dan Pasal 55 ayat (2) PP Nomor 26 Tahun 2008. Kawasan bergambut dengan kedalaman lebih dari empat meter dan seharusnya dilindungi seluas 1.609.442 hektar (Tabel 6; Gambar 11, 12).

Tabel 6

Kawasan Bergambut di Provinsi Riau

Kabupaten

Kawasan Bergambut

Tanah Mineral

Total

Gambut Dangkal (Budidaya)

Gambut Dalam (Lindung)

Bengkalis

275.774

249.957

308.416

834.148

Dumai

81.262

71.727

52.881

205.871

Indragiri Hilir

760.125

244.156

352.668

1.356.949

Indragiri Hulu

87.372

145.358

562.345

795.075

Kampar

91.834

33.225

950.847

1.075.906

Kepulauan Meranti

330.934

28.061

358.994

Kuantan Singingi

521.662

521.662

Pekanbaru

3.870

59.704

63.574

Pelalawan

255.463

419.047

574.391

1.248.901

Rokan Hilir

273.214

162.751

468.624

904.588

Rokan Hulu

45.013

8.465

675.597

729.074

Siak

211.581

274.756

347.205

833.541

Total

2.416.441

1.609.442

4.902.400

8.928.282

Perbedaan Fungsi Antarzonasi Kawasan Hutan

 

Masing-masing aturan menggambarkan zonasi kawasan hutan yang berbeda satu sama lain. Hal ini menimbulkan multiinterpretasi dan perdebatan hukum. Menurut tata urutan perundangan, status hukum tertinggi dimiliki oleh RTRWN kemudian berturut-turut diikuti oleh TGHK, RTRWP, dan RTRWK. Tetapi, dari tingkat ketelitian, data yang memiliki tingkat ketelitian tertinggi adalah RTRWK kemudian diikuti oleh RTRWP, TGHK, dan RTRWN. RTRWN dibuat dengan skala 1:1.000.000, TGHK dengan skala 1:500.000, RTRWP dengan skala 1:250.000, RTRWK 1:100.000.

Peta pola ruang wilayah nasional (RTRWN) pada Lampiran VII PP Nomor 26 Tahun 2008 hanya menggambarkan kawasan lindung (yang terdiri dari hutan lindung dan kawasan konservasi) dan kawasan budidaya. Dari hasil analisis spasial dapat dihitung bahwa kawasan lindung seluas 3.654.934 hektar dan kawasan budidaya seluas 5.283.368 hektar. Peta TGHK menggambarkan fungsi kawasan hutan yang terdiri dari hutan lindung, kawasan suaka alam, hutan produksi terbatas, hutan produksi tetap, hutan produksi konversi. Kawasan lindung terdiri dari hutan lindung, kawasan konservasi, hutan mangrove. Kawasan budidaya terdiri dari hutan produksi terbatas, hutan produksi tetap, hutan produksi konversi. Dari hasil analisis spasial didapatkan kawasan lindung seluas 732.323 hektar dan kawasan budidaya seluas 8.072.743 hektar. Peta RTRWP menggambarkan fungsi kawasan yang terdiri dari kawasan konservasi, hutan lindung, arahan pemanfaatan kawasan kehutanan, arahan pemanfaatan kawasan perkebunan, arahan pemanfaatan kawasan pertanian. Dari hasil analisis spasial didapatkan kawasan lindung seluas 1.887.225 hektar dan kawasan budidaya seluas 6.760.958 hektar.

Dari perbandingan luas kawasan lindung dan budidaya, terdapat perbedaan yang sangat besar antara RTRWN, TGHK, dan RTRWP (Tabel 7; Gambar 13).

Tabel 7

Perbandingan Luas Kawasan Lindung dan Budidaya

Zonasi Kawasan Hutan

Kawasan Lindung

Kawasan Budidaya

RTRWN

3.671.385

5.283.368

TGHK

745.234

8.084.587

RTRWP

1.887.225

6.760.958

Gambar 4

Grafik Perbandingan Luas Kawasan Lindung dan Budidaya

Perbedaan Fungsi Kawasan RTRWN dan TGHK

 

Terdapat gap yang cukup besar antara kawasan lindung dan kawasan budidaya antara RTRWN dan TGHK yang harus disinkronkan (Tabel 7, 9; Gambar 14). Untuk provinsi, kawasan budidaya pada TGHK yang ditetapkan sebagai kawasan lindung pada RTRWN di antaranya area penggunaan lain seluas 4.300 hektar, hutan produksi seluas 1.184.816 hektar, hutan produksi terbatas seluas 971.585 hektar, hutan produksi konversi seluas 794.476 hektar. Kawasan lindung pada TGHK yang ditetapkan sebagai kawasan budidaya pada RTRWN di antaranya hutan lindung seluas 86.508 hektar, hutan suaka alam dan hutan wisata seluas 7.321 hektar.

Tabel 8

Perbedaan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya

RTRWN dan TGHK di Provinsi Riau

TGHK

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

 Kawasan Budidaya

5.127.937

2.955.177

8.083.114

Areal Penggunaan Lain

188.030

4.300

192.330

Hutan Produksi

650.172

1.184.816

1.834.988

Hutan Produksi Terbatas

1.067.595

971.585

2.039.180

Hutan Produksi yang Dapat Dikonvesi

3.222.140

794.476

4.016.617

 Kawasan Lindung

86.508

658.629

745.137

Hutan Lindung

79.187

286.895

366.082

Hutan Suaka Alam dan Hutan Wisata

7.321

371.734

379.055

Total

5.214.446

3.613.806

8.828.252

Tabel 9

Perbedaan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya

TGHK dan RTRWN di Kabupaten Bengkalis

TGHK

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Kawasan Budidaya

379.819

372.690

752.509

Kawasan Lindung

2.384

57.889

60.273

Total

382.203

430.579

812.782

Perbedaan fungsi kawasan lindung dan budidaya antara TGHK dan RTRWN di antaranya kawasan budidaya pada TGHK ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN seluas 2.995.177 hektar, sedangkan kawasan lindung dalam TGHK ditetapkan sebagai kawasan budidaya dalam RTRWN seluas 86.508 hektar. Total perbedaan fungsi ditemukan seluas 3.081.685 hektar atau 34,91 persen dari luas Provinsi Riau. Pada Kabupaten Bengkalis, ditemukan perbedaan fungsi seluas 375.074 hektar atau 46,15 persen dari luas kabupaten.

Perbedaan Fungsi Kawasan RTRWN dan RTRWP

Terdapat gap yang cukup besar antara RTRWN dan RTRWP yang harus disinkronkan (Tabel 10, 11; Gambar 15). Dari Tabel 10 dan Gambar 15 dapat dilihat bahwa terdapat perbedaan fungsi antara RTRWN dan RTRWP. Kawasan budidaya pada RTRWP tetapi dalam RTRWN merupakan kawasan lindung seluas 1.983.987 hektar, kawasan budidaya dalam RTRWN tetapi dalam RTRWP merupakan kawasan lindung seluas 313.727 hektar.

Kawasan budidaya pada RTRWP yang ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN di antaranya APK kehutanan seluas 1.373.962 hektar, APK perkebunan seluas 513.406 hektar, APK pertambangan seluas 101 hektar, APK pertanian seluas 6.152 hektar, APK transmigrasi seluas 30.288 hektar, APK yang diprioritaskan seluas 790 hektar, area pemanfaatan lain seluas 59.288 hektar. Kawasan lindung dalam RTRWP yang ditetapkan sebagai kawasan budidaya dalam RTRWN seluas 313.727 hektar.

Untuk Provinsi Riau, total perbedaan fungsi kawasan antara RTRWN dan RTRWP seluas 2.297.714 hektar atau 26,557 persen dari luas wilayah Provinsi Riau (Tabel 10). Untuk Kabupaten Bengkalis, perbedaan fungsi kawasan lindung dan budidaya antara RTRWP dan RTRWN seluas 232.441 hektar atau 29,32 persen dari luas Kabupaten Bengkalis (Tabel 11).

Tabel 10

Perbedaan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya

RTRWP dan RTRWN di Provinsi Riau

RTRWP

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

 Kawasan Budidaya

4.776.051

1.983.987

6.760.038

APK Kehutanan

1.390.104

1.373.962

2.764.066

APK Perkebunan

2.671.418

513.406

3.184.824

APK Pertambangan

15.604

101

15.705

APK Pertanian

109.904

6.152

116.056

APK Transmigrasi

204.034

30.288

234.322

APK yang Diprioritaskan

17.591

790

18.381

APL

367.396

59.288

426.684

 Kawasan Lindung

313.727

1.573.465

1.887.192

Kawasan Lindung

313.727

1.573.465

1.887.192

Total

5.089.778

3.557.452

8.647.230

Tabel 11

Perbedaan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya

RTRWP dan RTRWN di Kabupaten Bengkalis

RTRWP

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

 Kawasan Budidaya

316.380

187.265

503.645

 Kawasan Lindung

45.176

243.916

289.091

Total

361.556

431.180

792.736

Perbedaan Fungsi Antara RTRWN dan RTRWK

 

Tabel 12

Perbedaan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya

RTRWN dan RTRWK Bengkalis

RTRWK Bengkalis

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Kawasan Budidaya

484.478

249.378

733.856

Hutan Produksi Tetap

106.899

89.620

196.519

Kawasan Pemukiman

10.579

211

10.790

Kawasan Pengembangan Perumahan Baru

10.736

8.803

19.539

Kawasan Perkebunan Besar Negara/Swasta

78.145

45.091

123.236

Kawasan Perkebunan Rakyat

149.834

56.716

206.550

Kawasan Pertambangan

13.781

59

13.840

Kawasan Pertanian Lahan Basah

66.144

42.542

108.687

Kawasan Pertanian Lahan Kering

48.360

6.336

54.696

Kawasan Lindung

85.820

379.735

465.555

Buffer

4.115

9.199

13.314

Hutan Produksi Tetap yang di Dalamnya Terdapat Lindung Gambut

33.941

131.805

165.746

Kawasan Hutan Lindung Gambut

8.940

110.885

119.824

Kawasan Hutan Suaka Alam

9.453

83.868

93.321

Kawasan Pantai Berhutan Bakau

24.867

43.624

68.491

Kawasan Sempadan Pantai

4.505

354

4.859

Total

570.298

629.113

1.199.411

Dari tabel di atas dapat dilihat bahwa 249.378 hektar kawasan budidaya pada RTRWK ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN. Sebaliknya, kawasan lindung pada RTRWK ditetapkan sebagai kawasan budidaya pada RTRWN seluas 85.820 hektar. Total perbedaan fungsi yang dihasilkan seluas 335.195 hektar atau 27,95 persen dari total luas Kabupaten Bengkalis.

Perbedaan Fungsi RTRWN Terhadap Kawasan Bergambut

Tabel 13

Kawasan Bergambut Provinsi Riau dalam RTRWN

Kawasan Bergambut

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Gambut Dangkal (<4 meter)

1.526.280

891.615

2.417.895

Gambut Dalam (>4 meter)

230.209

1.379.233

1.609.442

Total

1.756.489

2.270.848

4.027.337

Tabel 14

Kawasan Bergambut Kabupaten Bengkalis dalam RTRWN

Kawasan Bergambut

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Gambut Dangkal (<4 meter)

135.398

140.372

275.770

Gambut Dalam (>4 meter)

33.655

216.302

249.957

Total

169.053

356.674

525.727

Dari 1.609.442 hektar gambut dalam yang harus dilindungi menurut aturan perundangan, terdapat 230.000 hektar yang ditetapkan sebagai kawasan budidaya dalam RTRWN atau 14,3 persen dari total luas gambut yang harus dilindungi. Untuk Kabupaten Bengkalis, terdapat 33.655 hektar gambut dalam yang tidak dilindungi dalam RTRWN atau 13,46 persen dari total luasan gambut yang harus dilindungi.

Perbandingan Kawasan Lindung dan Budidaya Antara RTRWN terhadap TGHK, RTRWP, RTRWK, dan Kawasan Bergambut

 

Di Kabupaten Bengkalis, terdapat perbedaan fungsi kawasan yang sangat besar antara RTRWN dengan TGHK, RTRWP, RTRWK, maupun kawasan bergambut. Perbedaan fungsi yang paling besar justru antara RTRWN dan TGHK sebesar 46,15 persen berturut-turut diikuti oleh RTRWP 29,32 persen, RTRWK 27,95 persen, dan kawasan bergambut 13,46 persen (Gambar 16).

Gambar 15

Perbedan Fungsi Kawasan Lindung dan Budidaya pada Berbagai Zonasi Kawasan Hutan di Kabupaten Bengkalis

Dampak dari perbedaan fungsi yang besar ini bermuara pada ketidakpastian fungsi kawasan hutan sehingga menimbulkan multiinterpretasi dalam pemberian izin. Ketika izin diberikan dan ternyata melanggar salah satu aturan, pelanggaran tersebut tidak bisa ditindak karena dibenarkan oleh aturan lain. Tetapi, jika semua aturan dijadikan acuan, tidak ada izin yang bisa berikan.

Penertiban Pola Ruang dalam UU Nomor 26 Tahun 2007

 

UU Nomor 26 Tahun 2007 memberikan mandat kepada pemberi izin untuk menertibkan perizinan yang sudah ada dan tidak sesuai dengan rencana tata ruang atau akibat perubahan rencana tata ruang dengan mekanisme batal demi hukum dan dibatalkan dengan kompensasi. Mekanisme batal demi hukum dapat diberlakukan apabila izin dikeluarkan/diperoleh melalui prosedur yang tidak benar (Pasal 37 ayat (3) UU Nomor 26 Tahun 2007). Mekanisme dibatalkan dengan kompensasi dapat diberlakukan apabila: (1) diperoleh melalui prosedur yang benar tetapi kemudian terbukti tidak sesuai dengan RTRW, atau (2) sebagai akibat dari perubahan RTRWN (Pasal 37 ayat (4) UU Nomor 26 Tahun 2007). Undang-undang ini juga memberikan mandat kepada pemerintah daerah untuk merevisi RTRWP dan RTRWK. Di samping itu, menetapkan sanksi pidana bagi pemberi izin yang tidak sesuai/melanggar rencana tata ruang.

Untuk mengimplementasikan undang-undang ini, pada 2008 dikeluarkan PP Nomor 26 Tahun 2008 tentang RTRWN. Hasil analisis spasial terhadap Lampiran VII seluas 3.654.934 hektar wilayah Provinsi Riau ditetapkan sebagai kawasan lindung. Sementara itu, seluas 1.017.918 hektar di antaranya adalah IUPHHK-HT yang terdapat dalam kawasan lindung. Berdasarkan mekanisme penertiban pola ruang dalam UU Nomor 26 Tahun 2007, izin yang tidak sesuai dengan RTRWN atau akibat perubahan RTRWN harus dicabut melalui dua mekanisme, yaitu batal demi hukum atau batal dengan kompensasi.

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap TGHK dan RTRWN

 

IUPHHK-HT yang melanggar TGHK seluas 1.047.653 hektar atau 56,06 persen dari luas perizinan (Gambar 18), melanggar RTRWN seluas 1.015.811 hektar atau 54,35 persen dari luas perizinan (Gambar 17), serta melanggar RTRWN dan TGHK seluas 450.061 hektar atau 24,08 persen dari luas perizinan (Tabel 15).

Tabel 15

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap TGHK dan RTRWN

TGHK

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Melanggar TGHK

597.593

450.061

1.047.653

Areal Penggunaan Lain

1.803

108

1.911

Hutan Lindung

16.692

44.638

61.329

Hutan Produksi Terbatas

415.908

268.367

684.274

Hutan Produksi yang Dapat Dikonvesi

162.353

128.170

290.523

Hutan Suaka Alam dan Hutan Wisata

837

8.778

9.616

Sesuai dengan TGHK

255.478

565.750

821.227

Hutan Produksi

255.478

565.750

821.227

Total

853.070

1.015.811

1.868.881

 

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap RTRWN dan RTRWP

 

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap RTRWP seluas 590.895 hektar (Gambar 19, Tabel 16), sedangkan pelanggaran terhadap RTRWN seluas 1.016.702 hektar (Gambar 17, Tabel 16). IUPHHK-HT yang ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN dan melanggar RTRWP seluas 425.827 hektar (Tabel 16).

Tabel 16

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap RTRWP dan RTRWN

RTRWP

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Melanggar RTRWP

165.067

425.827

590.895

APK Perkebunan

98.228

50.170

148.398

APK Pertanian

363

363

APK Transmigrasi

12.244

1.601

13.845

APK yang Diprioritaskan

1.361

1.361

APL

12.493

6.385

18.878

Kawasan Lindung

40.377

367.672

408.049

Sesuai dengan RTRWP

686.846

590.874

1.277.720

APK Kehutanan

686.846

590.874

1.277.720

Total

851.913

1.016.702

1.868.615

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap RTRWN dan Kawasan Bergambut

 

IUPHHK-HT yang ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN dan melanggar kawasan bergambut seluas 584.837 hektar (Tabel 17).

Tabel 17

Pelanggaran IUPHHK-HT terhadap RTRWN dan Kawasan Bergambut.

Kawasan Bergambut

RTRWN

Total

Kawasan Budidaya

Kawasan Lindung

Gambut Dangkal (< 4m)

183.239

267.438

450.667

Gambut Dalam (>4m)

113.640

584.837

698.476

Total

296.879

852.275

1.149.154

Penertiban Pola Ruang

 

Dari overlay peta perizinan terhadap RTRWN, RTRWP, TGHK, maupun kawasan bergambut, seluas 962.584 hektar diduga memperoleh izin dengan cara yang tidak benar karena melanggar RTRWP, TGHK, dan kawasan bergambut sehingga dapat diberlakukan mekanisme batal demi hukum. Selain itu, seluas 55.370 hektar dibatalkan dengan kompensasi (Gambar 20, 21; Tabel 18).

Gambar 21

Grafik Pelanggaran IUPHHK-HT pada Berbagai Zonasi Kawasan Hutan di Provinsi Riau

Tabel 18

Penertiban Pola Ruang IUPHHK-HT di Provinsi Riau

Penertiban Pola Ruang

Luas Pelanggaran

Melanggar RTRWN

1.017.954

Melanggar TGHK

450.061

Melanggar RTRWP

425.827

Melanggar Kawasan Bergambut

584.837

Batal demi Hukum (1)

962.584

Diatalkan dengan Kompensasi (2)

55.370

(1)     Batal demi hukum apabila melanggar RTRWN atau TGHK, RTRWP, dan kawasan bergambut.

(2)     Dibatalkan dengan kompensasi apabila melanggar RTRWN, tetapi tidak melanggar TGHK, RTRWP, dan kawasan bergambut.

Dari 1.868.881 hektar IUPHHK-HT di Provinsi Riau, 1.017.954 hektar di antaranya ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN, 450.061 hektar di antaranya melanggar TGHK, 425.827 hektar melanggar RTRWP, dan 584.837 hektar melanggar kawasan bergambut. Dari keseluruhan pelanggaran tersebut, 962.584 hektar batal demi hukum dan 55.370 hektar batal dengan kompensasi. Namun, semenjak keluarnya UU Nomor 26 Tahun 2007 dan PP Nomor 26 Tahun 2008, sampai Juni 2011 tidak terdapat upaya untuk menertibkan perizinan tersebut oleh Departemen Kehutanan. Jangankan menertibkan perizinan yang melanggar RTRWN, Departemen Kehutanan pada 2009 justru mengeluarkan izin tebang pada IUPHHK-HT yang ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN (Raflis 2009). Terdapat juga upaya untuk memandulkan undang-undang penataan ruang dengan menerbitkan peraturan pemerintah dan keputusan Menteri Kehutanan dengan mengintervensi penyusunan RTRWP.

Tindak Pidana Penataan Ruang: Kasus PT RAPP Sektor Pulau Padang

Pada 12 Juni 2009, Menteri Kehutanan menerbitkan IUPHHK-HT terhadap PT RAPP pada kawasan yang sudah ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam PP Nomor 26 Tahun 2008, yang juga melanggar TGHK, RTRWP, dan RTRWK. Pemberian izin ini merupakan tindak pidana penataan ruang sebagaimana diatur dalam Pasal 73 UU Nomor 26 Tahun 2007. Namun, sampai akhir Mei 2011, aktivitas land clearing masih tetap dilakukan di sektor lain, sedangkan untuk sektor Pulau Padang masih dalam tahap persiapan land clearing. Atas pelanggaran ini, tidak ada pihak yang melakukan gugatan pidana atas izin yang dikeluarkan oleh Menteri Kehutanan. Proses keberatan dari masyarakat Kepulauan Meranti terhadap Menteri Kehutanan tidak ditanggapi oleh Departemen Kehutanan sehingga memunculkan gejolak sosial di tengah masyarakat (terjadi pembakaran dua eskavator milik perusahaan pada Mei 2011).

Berikut ini kronologi perizianannya: (1) 19 Januari 2004: PT RAPP mengajukan permohonan penambahan areal IUPHHK-HT. (2) 29 April 2004: Menteri Kehutanan meminta PT RAPP untuk menyelesaikan administrasi di antaranya: meminta rekomendasi gubernur dan bupati, menyusun studi kelayakan, menyusun Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (Amdal), konsultasi dengan Badan Planologi Kehutanan. (3) 15 Juni 2004: PT RAPP meminta rekomendasi Gubernur Riau. (4) 16 Juni 2004: Pertimbangan teknis Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau menyetujui dengan tiga persyaratan (salah satunya meminta Menteri Kehutanan untuk mengubah fungsi kawasan hutan sebelum izin diberikan). (5) 10 Juli 2004: Keluar rekomendasi Gubernur Riau dengan persyaratan yang sama dengan Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau. (6) 11 November 2004: Gubernur Riau mengeluarkan surat kelayakan lingkungan hidup. (7) 11 Oktober 2005: Keluar rekomendasi Bupati Bengkalis. (8) 6 Juli 2006: Gubernur Riau membatalkan surat kelayakan lingkungan hidup. (9) 12 Juni 2009: Menteri Kehutanan mengeluarkan IUPHHK-HT terhadap PT RAPP. (10) 2 September 2009: Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau mengajukan keberatan terhadap keputusan Menteri Kehutanan dengan empat pertimbangan. Salah satu pertimbangannya, sebagian kawasan IUPHHK-HT tersebut tidak sesuai dengan TGHK.

Dari kronologi keluarnya izin ini dapat dilihat beberapa persoalan. (1) Rekomendasi Bupati Bengkalis tidak mempertimbangkan RTRWK Bengkalis. (2) Pertimbangan teknis dari Dinas Kehutanan Provinsi Riau dan Gubernur Riau tidak mempertimbangkan RTRWP Riau, tetapi masih mempertimbangkan TGHK. (3) Badan Planologi Kehutanan dan Menteri Kehutanan tidak mempertimbangkan TGHK serta mengabaikan saran Kepala Dinas Kehutanan dan Gubernur Riau. (4) Studi Amdal yang dibuat perusahaan tidak menjelaskan bahwa pada kawasan tersebut merupakan kawasan bergambut dengan kedalaman lebih dari tiga meter dan harus dilindungi menurut aturan perundangan, serta tidak dijelaskan tentang dampak penurunan permukaan tanah yang berpotensi menenggelamkan pulau tersebut. (5) Menteri Kehutanan mengeluarkan izin dengan mengabaikan RTRWN, TGHK, dan kelayakan lingkungan. Tidak ada pertimbangan pemberian izin terhadap UU Nomor 27 Tahun 2007 tentang tata ruang kawasan pesisir dan pulau kecil sebagai ekosistem yang rentan terhadap dampak lingkungan. Dari kelima penyimpangan tersebut dapat disimpulkan bahwa IUPHHK-HT melanggar empat aturan perundangan, yaitu UU Nomor 41 Tahun 1999, UU Nomor 26 Tahun 2007, UU Nomor 27 Tahun 2007, dan UU Nomor 32 Tahun 2010. Selain itu, pemberian IUPHHK-HT pada sektor Pulau Padang melanggar RTRWN, TGHK, RTRWP, dan RTRWK karena tidak sesuai dengan peruntukan zonasi kawasan hutan pada wilayah tersebut.

Terhadap RTRWN

Dari 41.717 hektar izin yang dikeluarkan, 28.160 hektar atau 67,5 persen dari luas izin di antaranya ditetapkan sebagai kawasan lindung melalui PP Nomor 26 Tahun 2008 (Gambar 23; Tabel 19).

Tabel 19

RTRWN pada SK Nomor 327/Menhut-II/2009 Blok Pulau Padang

RTRWN

Luas (Hektar)

Kawasan Budidaya

13.556

Kawasan Lindung

28.160

Total

41.717

Terhadap TGHK

Keseluruhan areal perizinan melanggar TGHK. IUPHHK-HT hanya boleh diberikan pada kawasan hutan produksi, sebagian besar kawasan diperuntukkan sebagai kawasan budidaya tetapi bukan untuk IUPHHK-HT. Izin yang diperbolehkan pada kawasan ini hanyalah IUPHHK-HA dan perkebunan (Gambar 24; Tabel 20).

TGHK

Luas (Hektar)

Hutan Produksi Terbatas

18.133

Hutan Produksi yang Dapat Dikonvesi

23.352

Hutan Suaka Alam dan Hutan Wisata

232

Total

41.717

Terhadap RTRWP

Dari 41.717 hektar, izin yang diperbolehkan hanya pada APK kehutanan seluas 24.118 hektar atau 57,81 persen dari luas perizinan, 3.954 hektar atau 9,48 persen diperuntukkan untuk perkebunan, sedangkan 17.599 hektar atau 32,71 persen merupakan kawasan lindung. Total pelanggaran terhadap RTRWP seluas 19.599 hektar atau 42,19 persen dari luas izin (Gambar 25; Tabel 21).

Tabel 20

RTRWP pada SK Nomor 327/Menhut-II/2009 Blok Pulau Padang

RTRWP

Luas (Hektar)

APK Kehutanan

24,118

APK Perkebunan

3,954

Kawasan Lindung

13,645

Total

41,717

 

 

Terhadap RTRWK

Berdasarkan Perda Nomor 19 Tahun 2004 tentang RTRWK Bengkalis,[1] tidak ada alokasi kawasan untuk perizinan IUPHHK-HT. Dari 41.717 hektar perizinan ini, 13.235 hektar (31,73 persen) di antaranya diperuntukkan sebagai kawasan budidaya perkebunan dan pertanian, sedangkan 28.482 hektar (68,27 persen) ditetapkan sebagai kawasan lindung. Dapat dikatakan bahwa IUPHHK-HT pada kawasan ini 100 persen melanggar tata ruang kabupaten (Gambar 26, Tabel 22).

 

 

 

 

 

 

 

Tabel 21

RTRWK pada Peta SK Nomor 327/Menhut-II/2009 Blok Pulau Padang

RTRWK Bengkalis

Luas (Hektar)

Kawasan Budidaya

13.235

Kawasan Perkebunan Besar Negara/Swasta

4.584

Kawasan Perkebunan Rakyat

2.001

Kawasan Pertanian Lahan Basah

4.719

Kawasan Pertanian Lahan Kering

1.930

Kawasan Lindung

28.482

Buffer

2.007

Hutan Produksi tetap yang didalamnya terdapat lindung gambut

22.554

Kawasan Hutan Lindung Gambut

3.531

Kawasan Hutan Suaka Alam

389

Total

41.717

Oleh karena itu, seharusnya sanksi pidana sesuai UU Nomor 26 Tahun 2007 dapat diterapkan dalam kasus sektor Pulau Padang, yaitu berupa tindak pidana penataan ruang (Boks 1). Hal ini karena ada penyimpangan pemberian izin serta pelanggaran yang konsisten terhadap RTRWN, TGHK, RTRWP, dan RTRWK. Dari penyimpangan pemberian izin dan pelanggaran rencana tata ruang dapat dikatakan bahwa aktor yang bertanggung jawab dalam pelanggaran ini adalah Menteri Kehutanan, Gubernur Riau, Kepala Dinas Kehutanan Provinsi Riau, Bupati Bengkalis, dan Kepala Dinas Kehutanan Bengkalis. Kelima aktor ini bertanggung jawab atas pemberian izin yang melanggar tata ruang.

Boks 1

Sanksi Pidana bagi Pemberi Izin dalam UU Nomor 26 Tahun 2007

 

Pasal 37 ayat (7) Setiap pejabat pemerintah yang berwenang menerbitkan izin pemanfaatan ruang dilarang menerbitkan izin yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang.

Pasal 73 ayat (1) Setiap pejabat pemerintah yang berwenang yang menerbitkan izin tidak sesuai dengan rencana tata ruang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 ayat (7), dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 (lima) tahun dan denda paling banyak Rp500.000.000,00 (lima ratus juta rupiah).

Pasal 73 ayat (2) Selain sanksi pidana sebagaimana dimaksud pada ayat (1) pelaku dapat dikenai pidana tambahan berupa pemberhentian secara tidak dengan hormat dari jabatannya.

Perlawanan Secara Konstitusi terhadap Undang-Undang Penataan Ruang

Adanya sanksi pidana dan pembatalan perizinan yang diatur dalam UU Nomor 26 Tahun 2007 mendapat “perlawanan secara konstitusi” oleh pemerintah provinsi dan kabupaten melalui revisi RTRWP dan RTRWK dengan membenturkan undang-undang penataan ruang dan undang-undang otonomi daerah. Sementara itu, Departemen Kehutanan mempertentangkan dengan undang-undang kehutanan. Baik pemerintah provinsi, pemerintah kabupaten, maupun Departemen Kehutanan merespons revisi RTRWP dan RTRWK dengan mengabaikan RTRWN dan mengamankan izin-izin yang telah diberikan padahal sudah ditetapkan sebagai kawasan lindung dalam RTRWN.

Proses revisi rencana tata ruang provinsi dan kabupaten mengabaikan pedoman penyusunan rencana tata ruang serta tidak menjadikan tata ruang sebelumnya dan rencana tata ruang nasional sebagai acuan. Sebaliknya, revisi tersebut melegalkan pelanggaran perizinan terhadap rencana tata ruang sebelumnya dan rencana tata ruang nasional. Hal ini dikenal sebagai pemutihan penyimpangan pemanfaatan ruang—yang dilarang dalam UU Nomor 26 Tahun 2007 (Penjelasan Pasal 23 dan 26 UU Nomor 26 Tahun 2007).

Dalam merevisi RTRWP Riau pun seharusnya yang dijadikan dasar acuan adalah RTRWP sesuai Perda Nomor 10 Tahun 1994 dan RTRWN sesuai PP Nomor 26 Tahun 2008. Pada proses yang berkembang kemudian, kedua aturan ini justru diabaikan dan yang lebih dominan adalah menjadikan TGHK update yang tidak mempunyai dasar hukum sebagai acuan. Proses pembuatan peta dilakukan dengan melakukan pemutihan terhadap SK Menhut Nomor 173 Tahun 1986, Perda Nomor 10 Tahun 1994, dan kawasan bergambut.

Dari hasil analisis spasial ditemukan pelanggaran IUPHHK-HT terhadap TGHK seluas 1.047.653 hektar, terhadap Perda Nomor 10 Tahun 1994 seluas 590.895 hektar, dan terhadap kawasan bergambut seluas 584.837 hektar. Di samping itu, terdapat 1.017.954 hektar IUPHHK-HT pada kawasan lindung dalam RTRWN. Tetapi, sekitar 844.191 hektar (83,93 persen dari luas pelanggaran) IUPHHK-HT yang harus dicabut berdasarkan UU Nomor 26 Tahun 2007 diputihkan dalam Draf RTRWP 2008–2028. Pada lokasi IUPHHK-HT yang seharusnya dicabut izinnya ternyata disusulkan sebagai kawasan budidaya dalam Draf RTRWP 2008–2028 (Tabel 23; Gambar 27, 28).

Tabel 22

Pemutihan Pelanggaran dalam Draf RTRWP 2008–2028

Keterangan

Luas (Hektar)

Persentase

IUPHHK-HT di Provinsi Riau

1.868.615

100

IUPHHK-HT Melanggar RTRWN

1.017.954

54,48

Pelanggaran IUPHHK-HT diputihkan dalam Draf RTRWP 2008-2028

844.191

45,18

Gambar 6

Peta Draf RTRWP Riau 2008–2028

Gambar 7

Pemutihan Pelanggaran IUPHHK-HT dalam Draf RTRWP Riau 2008–2028

UU Nomor 26 Tahun 2007 dan PP Nomor 26 Tahun 2008 ternyata tidak ditindaklanjuti dengan kebijakan oleh Departemen Kehutanan dengan merevisi fungsi kawasan hutan terhadap perubahan RTRWN. Kebijakan yang dikeluarkan adalah mengeluarkan Permenhut Nomor P.28/Menhut-II/2009 tentang persetujuan substansi kehutanan terhadap RTRWP. Kebijakan ini diperkuat dengan dikeluarkannya PP Nomor 10 Tahun 2010 tentang Persetujuan Substansi Perubahan Fungsi Kawasan Hutan terhadap RTRWP.

Kedua aturan ini sebetulnya merupakan aturan pelaksana dari Pasal 19 UU Nomor 41 Tahun 1999. Substansi yang diatur dalam kedua peraturan sebetulnya sangat bagus dengan melakukan riset secara ilmiah sebagai dasar pengambilan keputusan perubahan fungsi kawasan hutan. Persoalan yang kemudian timbul, seharusnya kedua aturan tadi tidak bisa diimplementasikan karena proses pengukuhan kawasan hutan justru tidak dilaksanakan dengan baik oleh Departemen Kehutanan. Pertanyaan yang harus dijawab kini, “Mungkinkah perubahan fungsi kawasan hutan dilakukan sebelum fungsi kawasan hutan tersebut ditetapkan?”

Dalam implementasi dari kedua aturan tadi, Departemen Kehutanan membentuk tim terpadu yang terdiri dari unsur pemerintah daerah, Departemen Kehutanan, akademisi, dan private sector. Unsur dari masyarakat atau lembaga swadaya masyarakat tidak diikutsertakan sebagai kelompok yang mengkritisi dan memonitor kebijakan kehutanan serta penerima dampak langsung dari perubahan fungsi kawasan hutan. Dengan masuknya unsur private sector dalam tim terpadu, terbuka peluang intervensi dan negosiasi antara tim terpadu dengan pemilik konsesi skala besar.

Kriteria dan indikator yang digunakan sebagai dasar perubahan fungsi kawasan di antaranya dengan memerhatikan “keabsahan perolehan hak dan perizinan penggunaan dan pemanfaatan kawasan hutan”[2]. Poin ini bertentangan dengan Pasal 37 UU Nomor 26 Tahun 2007. Kriteria ini dapat dikatakan merupakan pemutihan atas pelanggaran pemanfaatan ruang untuk melindungi izin yang sudah dikeluarkan oleh Departemen Kehutanan dengan melanggar rencana tata ruang maupun TGHK.

Bentuk pemutihan pelanggaran perizinan lain dapat dilihat pada Permenhut Nomor P.53/Menhut-II/2008 (Pasal 8: “apabila terdapat HPK dalam areal kerja IUPHHK-HA/IUPHHK-HT, maka pemanfaatan HPK oleh pemegang IUPHHK-HA/IUPHHK-HT diberikan sampai masa berlaku izin berakhir”), Permenhut Nomor P.33/Menhut-II/2010 tentang Tata Cara Pelepasan Kawasan Hutan Produksi yang Dapat Dikonversi yang melegalkan pelanggaran IUPHHK-HT yang telanjur diberikan pada kawasan hutan produksi konversi, serta Permenhut Nomor P.34/Menhut-II/2010 (Pasal 9 ayat (1) huruf a: “hutan produksi terbatas menjadi hutan produksi tetap dan/atau hutan produksi yang dapat dikonversi”) yang memperbolehkan perubahan fungsi kawasan hutan dari hutan produksi terbatas menjadi hutan produksi dan/atau hutan produksi konversi.

Upaya Melindungi Praktik Korupsi Kehutanan

 

Pemberian izin pada kawasan yang tidak sesuai dengan aturan perundangan merupakan indikasi kuat bahwa terdapat praktik korupsi dalam setiap pembiaran atas pelanggaran yang dilakukan. Korupsi dalam penetapan zonasi kawasan hutan dalam rencana tata ruang di antaranya: (1) menciptakan ketidakpastian terhadap zonasi kawasan hutan dengan mempertentangkan RTRWN, TGHK, RTRWP, dan RTRWK sehingga ketika terjadi pelanggaran tidak bisa ditindak secara hukum, (2) melakukan pemutihan pelanggaran perizinan terhadap TGHK, RTRWP, dan RTRWK melalui revisi RTRWP maupun RTRWK, yang dilakukan untuk melindungi praktik korup yang terjadi atas pemberian izin yang melanggar aturan yang dilakukan sebelumnya.

Perlindungan terhadap izin yang melanggar tata ruang ini dilanjutkan dengan upaya meloloskan izin-izin yang bermasalah secara hukum melalui mekanisme sertifikasi SVLK dan PHPL (Sistem Verifikasi Legalitas Kayu dan Pengelolaan Hutan Produksi Lestari). Hingga Juni 2011, sudah dilakukan sertifikasi terhadap 5 IUPHHK-HT di Provinsi Riau dengan predikat baik dan dinyatakan lulus sertifikasi. Hal ini terjadi karena dalam kriteria dan indikator yang diatur melalui Peraturan Dirjen Bina Produksi Kehutanan No P.02/VI-BPPHH/2010 tentang Pedoman Pelaksanaan Penilaian Kinerja Pengelolaan Hutan Produksi Lestari dan Verifikasi Legalitas Kayu , persoalan legalitas perizinan bukanlah merupakan indikator kunci.[3] Di samping itu, terdapat tiga pemaknaan yang berbeda yang akan meloloskan sertifikasi jika pelanggaran terhadap tata ruang ditemukan.

MENYERAHKAN HUTAN KEPANGKUAN MODAL

 

Pasal 33 ayat 3 UUD 1945 menegaskan bahwa “ Bumi Air dan semua kekayaan alam yang terkandung didalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan sebesar besarnya untuk kemakmuran rakyat.” Kemudian Pasal 4 UU 41 tahun 1999 memberikan wewenang kepada pemerintah untuk melakukan pengurusan hutan yang menjadi dasar pemberian izin penguasaan hutan oleh pemerintah kepada pihak swasta.

Dari rangkaian fakta diatas dapat kita lihat bahwa pengurusan hutan tidak dilakukan dengan baik. Beberapa indikator yang dapat dilihat diantaranya: tidak dilaksanakannya perencanaan kehutanan, pemberian izin yang melanggar aturan, dan memutihkan pelanggaran perizinan. Ketiga indikator ini memperlihatkan bahwa telah terjadi penyalahgunaan wewenang dalam pengurusan hutan oleh pemerintah. Dengan bahasa yang berbeda dapat dikatakan bahwa pemerintah telah “MENYERAHKAN HUTAN KEPANGKUAN MODAL” serta mengabaikan mandat pasal 33 ayat 3 UUD 1945.

Penutup

 

Kepatuhan terhadap peraturan hukum dapat timbul dari beberapa sebab. Pertama, rasa takut terhadap ancaman sanksi dan paksaan, seperti pencabutan izin, hukuman kurungan, dan denda (hard enforcement). Kepatuhan hukum seperti ini sangat tergantung pada konsistensi aparat penegak hukum. Sekali konsistensi itu dilanggar atau intensitas pengawasan menurun, potensi pelanggaran semakin besar. Dalam hal ini, kepatuhan hukum masyarakat tergantung pada faktor aparat penegak hukum. Kedua, kepatuhan yang dilakukan atas keinginan masyarakat itu sendiri (soft enforcement). Dalam hal ini, kepatuhan hukum timbul dari kesadaran masyarakat, yang dikenal sebagai “kesadaran hukum”. Kedua sebab tersebut sama penting, walaupun untuk penegakan jangka panjang kepatuhan yang didasarkan pada kesadaran hukum terbukti lebih efektif (Perwira 2009). Dari ketidaksesuaian fungsi kawasan hutan antara RTRWN, TGHK, RTRWP, dan RTRWK, sulit dilakukan proses penegakan hukum dan kesadaran hukum ketika terdapat empat aturan hukum yang bertentangan satu dengan yang lain.

Ketentuan pidana tentang pemberi izin yang belum lazim dalam sistem hukum kita terdapat dalam Pasal 73 ayat (1): “Setiap pejabat pemerintah yang berwenang yang menerbitkan izin tidak sesuai dengan rencana tata ruang sebagaimana dimaksud dalam Pasal 37 ayat (7), dipidana dengan pidana penjara paling lama 5 tahun dan dengan paling banyak Rp500.000.000”. Unsur tindak pidana muncul berdasarkan asumsi bahwa selayaknya pejabat pemberi izin pasti mengetahui rencana tata ruang dan logika hukum (rasio legis) mengatakan tidak mungkin pejabat memberikan izin yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang karena izin itu sendiri merupakan instrumen pengendalian—pengendalian itu sendiri merupakan tugas dan wewenangnya. Apabila pejabat memberikan izin yang tidak sesuai dengan rencana tata ruang, “patut diduga” terdapat unsur kolusi, korupsi, dan nepotisme (Perwira 2009).

Dari uraian fakta dan inkonsistensi perizinan terhadap rencana tata ruang, baik itu RTRWN, TGHK, RTRWP, dan RTRWK, dapat ditarik beberapa rekomendasi bagi penyempurnaan aturan penataan ruang dan implementasinya. Pertama, pemerintah dan pemerintah daerah diharapkan melaksanakan undang-undang dan membuat aturan pelaksana secara konsisten, melakukan review secara menyeluruh terhadap aturan perundangan yang tidak konsisten dan saling bertolak belakang satu sama lain, melalukan audit terhadap IUPHHK-HT yang berada dalam kawasan lindung sesuai dengan RTRWN, serta menertibkan perizinan sesuai dengan amanat UU Nomor 26 Tahun 2007. Kedua, Badan Koordinasi Penataan Ruang Nasional diharapkan menunda persetujuan substansi Draf RTRWP Riau yang baru dan meminta Departemen Kehutanan untuk melakukan debat ilmiah dan mempublikasikan temuan Tim Terpadu Departemen Kehutanan yang melakukan padu-serasi TGHK dengan RTRWP Riau. Ketiga, kelompok masyarakat sipil diharapkan turut memonitor implementasi aturan perundangan dan menguji turunan undang-undang melalui Mahkamah Agung sehingga tidak terjadi multiinterpretasi dalam implementasinya. Keempat, diharapkan kepada Komisi Pemberantasan Korupsi untuk mengusut penyimpangan implementasi aturan perundangan yang terindikasi sebagai kasus korupsi. [ ]

Daftar Pustaka

IWGFF (2010) “Perkiraan Penggunaan Bahan Baku Industri Pulp & Paper Studi Advokasi: PT RAPP & PT IKPP Provinsi Riau”

Perwira, I. (2008) “Implikasi Ketentuan Sanksi dalam Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang”, Diakses dari http://bulletin.penataanruang.net/upload/data_artikel/Implikasi%20Ketentuan%20Sanksi%20dalam%20UU%20No.26%20Tahun%202007%20ttg%20PR-Indra%20Perwira,SH.pdf pada 30 Juni 2010.

Raflis (2009) “8 Izin RKT HTI di Provinsi Riau Melanggar Konstitusi”, Diakses dari https://raflis.files.wordpress.com/2009/05/pemberian-izin-rkt-hti-oleh-mentri-kehutanan-di-provinsi-riau-melanggar-konstitusi.pdf pada 30 Juni 2010.


[1] Izin ini terdapat di Kabupaten Kepulauan Meranti. Karena kabupaten ini belum mempunyai RTRWK, maka digunakan RTRWK Kabupaten Induk.

[2] Matriks penentuan kriteria dan indikator (penelitian terpadu) pemaduserasian dalam rapat Tim Terpadu Pengkajian Perubahan Pemaduserasian TGHK dengan RTRWP Riau di Hotel Pangrango 2, Bogor, 16 Desember 2009.

[3] Indikator kunci adalah indikator yang dibolehkan tidak terpenuhi dalam mekanisme sertifikasi SVLK dan PHPL.


 [raf1]Sudah ditambahkan pada bagian akhir

 [raf2]Datanya tidak dipublikasikan dan luasnya didapat dari hasil analisis spasial.

Advertisements

Leave a Reply

Please log in using one of these methods to post your comment:

WordPress.com Logo

You are commenting using your WordPress.com account. Log Out / Change )

Twitter picture

You are commenting using your Twitter account. Log Out / Change )

Facebook photo

You are commenting using your Facebook account. Log Out / Change )

Google+ photo

You are commenting using your Google+ account. Log Out / Change )

Connecting to %s

 
%d bloggers like this: