Status dan Fungsi Kawasan Hutan dalam Perencanaan Kehutanan

Kewenangan Pemerintah dalam UU 41/1999

Hutan dikuasai oleh negara dan selanjutnya diberikan wewenang kepada pemerintah untuk mengurus segala sesuatu yang berkaitan dengan hutan, menetapkan wilayah tertentu sebagai kawasan hutan dan menetapkan hubungan hukum antara orang dengan hutan.

Kewenangan mengurus hutan diwujudkan dalam bentuk perencanaan, pengelolaan dan pengawasan kehutanan. Sedangkan kewenangan dalam penetapan kawasan hutan dilaksanakan melalui proses perencanaan kehutanan. Penetapan kawasan hutan akan menghasilkan kepastian hukum kawasan hutan. Setelah adanya kepastian hukum atas kawasan hutan baru bisa tercipta kewenangan selanjutnya yaitu menetapkan hubungan hukum antara orang dengan hutan.

Setelah adanya kepastian hukum terhadap kawasan hutan dan terciptanya hubungan hukum antara orang dengan hutan barulah pengelolaan hutan bisa dilaksanakan.dengan memberikan izin pemanfaatan hutan serta pemberian sangsi terhadap pelanggaran ketentuan kehutanan. Untuk menciptakan hubungan hukum antara orang dengan hutan haruslah terlebih dahulu melalui kepastian hukum kawasan hutan yang dilaksanakan pada perencanaan kehutanan dalam pengurusan hutan. Kepastian hukum merupakan kata kunci dalam penegakan hukum terhadap undang undang kehutanan.

Hubungan antara UU Agraria, Kehutanan dan Tata Ruang

Pada UU kehutanan dikenal status dan fungsi kawasan hutan, pada UU agraria dikenal dengan hak atas tanah serta pada UU Tata Ruang dikenal dengan pola ruang. Jika dilihat substansinya Status kawasan hutan berhubungan dengan hak atas tanah pada UU agraria. Sedangkan Fungsi kawasan hutan berhubungan pola ruang dalam UU Tata Ruang. (lihat gambar….)

Hubungan antara fungsi kawasan hutan dengan hak atas tanah dapat kita lihat bahwa keduanya mengatur tentang aspek penguasaan atas tanah. Sedangkan hubungan antara fungsi kawasan hutan dan pola ruang dapat kita lihat bahwa keduanya mengatur cara pemanfaatan.

Persoalan yang muncul adalah dalam aturan pelaksana yang kemudian mengaburkan definisi status dan fungsi kawasan hutan ini dengan membuat ketidakjelasan definisi dalam PP dan Permen pada UU 41 tahun 1999. Hal ini dapat kita lihat pada PP No…. dan Permen No ….

Pengaburan ini terjadi karena tidak ada pendefinisian secara jelas tentang apa yang dimaksud dengan fungsi kawasan hutan maupun status kawasan hutan dalam UU 41/1999 dan aturan pelaksananya. Selain itu pengaturan lebih rinci dalam perencanaan kehutanan hanya menjelaskan tentang fungsi kawasan hutan namun tidak pada status kawasan hutan.

 

Perencanaan Kehutanan

Yang mengatur tentang perencanaan kehutanan ada dalam pasal 13 – 20 UU 41/1999 yang terdiri dari lima tahapan yaitu: Inventarisasi, pengukuhan, penatagunaan, pembentukan wilayah pengelolaan dan penyusunan rencana kehutanan. (Lihat Gambar …..)

Output dari inventarisasi hutan salah satunya adalah mengidentifikasi status kawasan hutan sebagai input dalam pengukuhan kawasan hutan. Menurut pasal 5 UU 41/1999 dan penjelasannya kawasan hutan terdiri dari hutan negara, hutan desa, hutan kemasyarakatan, hutan adat dan hutan hak[9].

Berdasarkan hasil inventarisasi hutan selanjutnya dilakukan pengukuhan kawasan hutan yang terdiri dari beberapa tahapan diantaranya: penunjukan, penataan batas, pemetaan dan penetapan. Karena output dari inventarisasi hutan adalah status kawasan hutan dan menjadi input dalam pengukuhan maka dapat kita katakan pada tahapan pengukuhan ini adalah upaya untuk menetapkan status kawasan hutan yang terdiri dari hutan negara, hutan desa, hutan kemasyarakatan, hutan adat dan hutan hak[10]. Jika dihubungkan antara definisi kawasan hutan dengan wewenang yang diberikan oleh negara kepada pemerintah adalah “Menetapkan status wilayah tertentu sebagai kawasan hutan[11]” dapat kita lihat bahwa tahap pengukuhan kawasan hutan ini yang dilakukan adalah penetapan status kawasan hutan.

Berdasarkan hasil pengukuhan kawasan hutan selanjutnya dilaksanakan penatagunaan kawasan hutan yang terdiri dari penetapan fungsi kawasan hutan dan penggunaan kawasan hutan. Pada tahapan ini terlihat bahwa penetapan fungsi kawasan hutan dilakukan dalam kegiatan penatagunaan hutan. Fungsi kawasan hutan yang ditetapkan terdiri dari : Hutan Lindung, Hutan Konservasi dan Hutan Produksi[12].

Setelah penetapan fungsi kawasan hutan kemudian dilanjutkan dengan pembentukan wilayah pengelolaan hutan yang terdiri dari: Pembentukan unit pengelolaan, penetapan luas kawasan hutan minimal 30% serta perubahan fungsi dan peruntukan kawasan hutan.  Keempat tahapan ini diakhiri dengan penyusunan rencana kehutanan

Secara umum dapat kita lihat bahwa dalam perencanaan kehutanan ada dua hal yang ditetapkan yaitu status kawasan hutan melalui proses pengukuhan kawasan hutan dan fungsi kawasan hutan melalui proses penatagunaan kawasan hutan. Setelah adanya kedua penetapan ini juga dimungkinkan perubahan fungsi dan peruntukan kawasan hutan melalui tahapan pembentukan wilayah pengelolaan hutan. (Lihat Gambar …)

Implementasi Perencanaan kehutanan

Melihat UU 41/1999 dan beberapa aturan yang sudah ada sebelumnya seharusnya output dari perencanaan kehutanan adalah status kawasan hutan dan dijadikan dasar dari pengukuhan kawasan hutan. Sedangkan pengukuhan kawasan hutan dilaksanakan melalui aktifitas survei lapangan atas persetujuan para pihak yang terlibat termasuk diantaranya masyarakat yang sudah menguasai kawasan hutan yang berfungsi membangun kesepakatan terhadap status kawasan hutan diwilayah tersebut yang pada akhirnya status kawasan hutan tersebut secara administratif ditetapkan oleh pemerintah.

Sedangkan fungsi kawasan hutan masih diatur melalui aturan sebelum UU 41 dikeluarkan yaitu kepmentan no…… yang menjelaskan bahwa fungsi kawasan hutan ditetapkan berdasarkan perpaduan tiga kriteria yaitu curah hujan, kemiringan lahan dan jenis tanah. Dalam proses ini fungsi kawasan hutan tidaklah dibangun atas dasar kesepakatan tetapi berdasarkan analisis yang bersifat ilmiah (scientific analisis). Perubahan fungsi kawasan hutan hanya diperbolehkan pada kawasan yang skoringnya sama.[13]  Kriteria fungsi kawasan hutan ini kemudian diadopsi oleh regulasi penataan ruang diantaranya PP 47/1997 dan PP 26/2008.

Walaupun demikian namun dalam pelaksanaannya perencanaan kehutanan ini tidak dijalankan dengan baik dan ada upaya untuk mengaburkan substansinya dengan mengeluarkan Peraturan pemerintah dan peraturan mentri yang tidak konsisten dengan UU 41/199 seperti terlihat pada gambar….

Sampai saat ini belum ada dokumen inventarisasi kawasan hutan yang menjelaskan status kawasan hutan sebagai dasar dari pengukuhan  kawasan hutan. Lebih jauh lagi kementrian kehutanan belum mengeluarkan pedoman inventarisasi kawasan hutan yang menjelaskan status kawasan hutan dan bagaimana kemudian hasil inventarisasi tersebut digunakan untuk pengukuhan kawasan hutan.

Pengukuhan kawasan hutan yang harusnya menetapkan status kawasan hutan dalam pelaksanaannya justru diarahkan pada fungsi kawasan hutan. Dalam beberapa diskusi dengan para praktisi kehutanan bahwa kementrian kehutanan mengasumsikan bahwa seluruh kawasan hutan yang ada adalah hutan negara. Hal ini dapat kita lihat pada SK penunjukan kawasan hutan masing masing provinsi.  Hal ini dilegalkan melalui PP tentang perencanaan kehutanan dan Permenhut tentang pengukuhan kawasan hutan.

Penetapan fungsi kawasan hutan pada penatagunaan kawasan hutan yang seharusnya dilakukan berdasarkan analisis ilmiah (scientific analisis) sepertinya tidak pernah ada[14]. Disamping itu juga belum ada petunjuk tehnis tentang penetapan kawasan hutan oleh kementrian kehutanan.

Perubahan fungsi kawasan hutan pada pembentukan wilayah pengelolaan yang seharusnya didasarkan pada analisis ilmiah (scientific analisis) sampai saat ini juga tidak dilakukan. Fakta dilapangan menunjukkan bahwa perubahan fungsi cendrung dilakukan atas pesanan investasi yang kemudian dilegalkan oleh permenhut dan PP. Instrumen tata ruang juga digunakan sebagai alat untuk memutihkan pelanggaran yang terjadi melalui PP 10/2010, PP 60/2012 dan PP 61/2012.

Putusan Mahkamah Konstitusi (PUU 35 dan 45)

Dikeluarkannya putusan mahkamah konstitusi terkait definisi kawasan hutan dan hutan adat kembali ditafsirkan oleh kementrian kehutanan secara keliru dan bias kepentingan. Hal ini dapat dilihat ketika keluarnya PUU 45 mentri kehutanan seolah olah merasa menang dengan memberikan statemen “Dengan adanya aturan peralihan dalam UU 41 maka kita kembali ke TGHK”.

Box 1: Respon Menhut Terhadap PUU 45Menteri Kehutanan Zulkifli Hasan di Jakarta, Senin (27/2), menegaskan, putusan Mahkamah Konstitusi mengabulkan gugatan lima bupati dan satu pengusaha di Kalimantan Tengah justru menguatkan kewenangan pemerintah pusat. Putusan MK atas Pasal 1 Angka 3 Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan menegaskan peta penunjukan kawasan hutan tidak berlaku sehingga pemanfaatan hutan harus mengacu tata guna hutan kesepakatan tahun 1986. ”Putusan MK atas gugatan lima bupati ini kalau dibaca betul, Menhut yang menang. Jadi, penetapan kawasan hutan kembali ke TGHK (tata guna hutan kesepakatan)[15]

Jika kita lihat kembali statemen dari kementrian kehutanan terhadap PUU 45 tersebut terhadap UU 5/ 1967, TGHK yang dimaksud juga belum mempunyai kekuatan hukum karena UU 5/1967 mendefinisikan “Kawasan Hutan ialah wilayah-wilayah tertentu yang oleh Menteri ditetapkan untuk dipertahankan sebagai Hutan Tetap.”[16] Sedangkan dokumen TGHK bukanlah penetapan kawasan hutan, akan tetapi masih berupa penunjukan yang harus dilaksanakan dengan tata batas dan penetapan. Selain itu UU 5/67 juga membagi hutan berdasarkan kepemilikan, fungsi dan peruntukan. Sementara itu TGHK hanyalah membagi hutan berdasarkan fungsinya saja, sedangkan pembagian hutan berdasarkan kepemilikan dan peruntukan juga tidak dilaksanakan.

Sedangkan respon yang muncul ketika PUU 35 dikeluarkan adalah “ Hutan adat diakui setelah adanya peraturan daerah”

Box 2: Respon Menhut Terhadap PUU 35

---

[9] Hutan desa dan hutan kemasyarakatan merupakan bagian dari hutan negara.(Lihat pasal 5 dan Penjelasannya)

[10] ibid

[11] Pasal 4 ayat 2

[12] Lihat Pasal 6 UU 41

[13] Fungsi kawasan hutan yang skoringnya sama diantaranya adalah Hutan Produksi Tetap (HP), Hutan Produksi Konversi (HPK), Area Pemanfaatan Lain (APL) dengan skor <124

[14] Sampai saat ini belum ditemukan analisis ilmiah terhadap fungsi kawasan hutan

[15] http://nasional.kompas.com/read/2012/02/28/04051351

[16] Lihat UU no 5 tahun 1967 tentang pokok pokok kehutanan